Il Regolamento Dublino, una riforma in bilico

Il 5 giugno a Lussemburgo si è tenuta la riunione dei ministri dell’interno dell’Unione Europea per discutere riguardo alla riforma del regolamento di Dublino, quello che è l’attuale sistema comune europeo sull’asilo. Il sistema Dublino venne introdotto perché mancavano dei criteri condivisi tra stati e vi era una elevata discrezionalità da parte delle autorità nazionali per l’applicazione della normativa e ciò aveva sia delle conseguenze gravi sui richiedenti asilo, sia un effetto di deresponsabilizzazione degli stati rispetto alla presa in carico. Con il regolamento Dublino vengono quindi introdotti i criteri e i meccanismi di determinazione dello stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale (quindi status di rifugiato o status di protezione sussidiaria) presentato in uno degli stati membri. Inoltre, gli obiettivi erano quelli di eliminare il fenomeno dei “Rifugiati in orbita” (coloro che cercano asilo in un paese diverso da quello in cui hanno soggiornato per primo e, a causa delle politiche restrittive in tema di asilo, sono respinti indietro verso tale paese, il quale a sua volta rifiuta la concessione dell’asilo; succede così che essi si spostano da Stato a Stato senza ottenere lo status di rifugiato da nessuna parte), di prevenire l’abuso delle procedure di Asilo riscontrabili nel fenomeno delle domande d’asilo multiple e determinare la competenza di uno stato membro sulla base di specifici criteri. Ma come funziona in pratica il regolamento Dublino? Per prima cosa lo stato membro delega ad un ufficio specifico l’applicazione del regolamento e la trattazione dei casi; poi gli uffici si scambiano informazione per applicare i criteri base per stabilire lo stato competente; infine si individua lo stato che “prende in carico” il richiedente e si procede al trasferimento. Nel regolamento alcuni principi importanti sono rappresentati dal fatto che è esclusa la possibilità di trasferire il richiedente asilo in uno di quei paesi che implicano il rischio di un trattamento inumano e degradante, dal fatto che il richiedente ha il diritto di essere informato sulle finalità e i criteri del regolamento (colloquio personale, possibilità di ricorso e sospensione del trasferimento, accesso ai dati, obbligatorietà delle foto segnaletiche e delle impronte digitali, etc) o dal fatto che viene posto il criterio dell’interesse superiore del minore come criterio fondamentale. Alcune criticità del regolamento sono invece rappresentate dal fatto che spesso le informazioni fornite al richiedente sono insufficienti e inadeguate, dal fatto che le tempistiche non vengono rispettate e dalle modalità di trasferimento spesso disumane, oltre al fatto che spesso non si avvisa il paese di destinazione che nel trasferimento sono coinvolte “persone vulnerabili” (per esempio le vittime di tratta). Vi è poi lo scarso utilizzo delle clausole discrezionali come quella di sovranità (per cui è lo stato a decidere di esaminare la domanda) e la clausola umanitaria. I maggiori problemi consistono nella grande difformità di applicazione tra gli stati e dalla prassi che prevede che ogni domanda deve essere esaminata da un solo stato membro e che la competenza ricade in primis sullo stato che ha svolto il maggior ruolo in relazione all’ingresso e al soggiorno del richiedente, ovvero il paese di primo ingresso.

Verso Dublino IV

Nel 2015 vi è stata la convinzione tra le istituzioni europee di una riflessione sulle linee portanti del sistema Dublino, quindi si è espressa la volontà di passare da Dublino III (quello attualmente in vigore) a Dublino IV (la nuova proposta in discussione). Ciò deriva dal fatto che, con la logica del paese di primo ingresso, i paesi maggiormente coinvolti dalla pressione migratoria sono stati la Grecia e l’Italia (per motivi puramente geografici) e nel frattempo si è avviato un programma rilocativo a favore di questi paesi. Nel maggio 2016 arriva la proposta della commissione con scarse novità e la codificazione del meccanismo correttivo ispirato alla “Rilocazione”.  La proposta della commissione prevedeva un miglioramento della definizione di famigliare, l’insistenza sul criterio di primo ingresso (anche irregolare), il filtro pre-dublino che il primo stato d’ingresso deve svolgere, l’inasprimento delle sanzioni per i movimenti irregolari ma soprattutto l’idea per elaborare un sistema di quote e la raccolta centralizzata delle domande di asilo a cui affiancare un meccanismo correttivo che scatta dopo che il paese ha superato il 150% della propria quota. Le scene successive vedono grosse divisioni all’interno del consiglio e un parlamento europeo che lavora a fondo sul dossier. Nelle modifiche proposte dal parlamento vi è: l’abbandono del criterio di primo ingresso e l’introduzione del sistema di quote in relazione al PIL e alla popolazione; la domanda viene presentata nel paese di primo ingresso che verifica il legame effettivo tra il richiedente e lo stato membro. Se lo stato non ha legami, il richiedente può scegliere tra i quattro paesi più lontani dalla soglia. Viene posto lo stop ai trasferimenti Dublino e si pone maggiore attenzione al minore. I costi di accoglienza nella fase di individuazione sono coperti dal bilancio dell’unione europea mentre viene prevista una sanzione per gli stati non collaborativi tramite una riduzione dei fondi europei.

Però sul tavolo del 5 giugno c’era la bozza presentata dalla Bulgaria (che attualmente presiede il Consiglio europeo), una proposta giudicata notevolmente peggiore rispetto a quella della commissione e soprattutto in confronto a quella approvata dal Parlamento europeo con una larga maggioranza. Il nodo centrale della riforma, su cui non si è trovato un compromesso tra gli stati europei, è proprio l’introduzione delle quote di ripartizione dei richiedenti asilo all’interno dello spazio europeo e la messa in del principio secondo cui il paese di primo ingresso in Europa è responsabile della domanda di asilo del migrante. Le quote di ripartizione sono sempre state osteggiate in particolare dai paesi dell’Europa orientale, il cosiddetto gruppo di Visegrád (Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria). A differenza della riforma approvata dal Parlamento europeo a novembre, una delle bozze presentate dalla presidenza bulgara del Consiglio europeo non prevede quote di ripartizione obbligatorie per i richiedenti asilo e implica invece che gli stati membri che non vogliono accogliere i migranti possano offrire aiuto o versare dei soldi (30-35mila euro per ogni richiedente asilo che si rifiuta di accogliere) agli stati che invece si occupano dell’accoglienza. Non viene superato il criterio del paese di primo ingresso in Europa e ipotizza inoltre tre fasi possibili della crisi migratoria e per ogni livello prevede un tipo d’intervento diverso. 1) Nel caso in cui un paese membro dell’Unione europea superi del 120 per cento la quota stabilita di richiedenti asilo (calcolata tenendo conto del prodotto interno lordo e della popolazione) è previsto che scattino delle misure di aiuto. 2) Nel caso in cui superi il 140 per cento è previsto che scatti il sistema di quote con un’adesione volontaria dei paesi membri. 3) Infine, solo nel caso in cui si superi la soglia critica del 160 per cento è previsto il ricollocamento obbligatorio (che comunque dovrebbe passare dal voto del consiglio). La proposta bulgara prevede inoltre delle sanzioni molto severe per i richiedenti asilo che si spostano dal primo paese d’ingresso verso altri paesi dell’Unione e non tiene conto dei loro legami familiari in altri paesi europei (in questo senso andrebbe ricordato il ricongiungimento familiare come diritto umano).

I colloqui e le posizioni sulla riforma

I colloqui giungono tra le aspettative che il flusso di migranti dal Nord Africa verso l’Italia e la Spagna aumenteranno costantemente man mano che il tempo migliora. Anche la frontiera terrestre greco-turca ha visto una maggiore pressione, nonostante un accordo con la Turchia per trattenere i rifugiati. Nel frattempo, l’Ungheria ha già descritto la proposta come “allarmante e pericolosa”, mentre il cancelliere tedesco Angela Merkel ha affermato in un’intervista durante il fine settimana che il compromesso probabilmente richiederà “diverse settimane”. Al momento la posizione Italiana vede il neoministro dell’interno italiano Matteo Salvini, che ha espresso contrarietà rispetto alla proposta bulgara ma le sue posizioni sono state rappresentate dall’ambasciatore Maurizio Massari e dalla prefetta Gerarda Pantaleone che hanno detto no alla riforma, insieme alla Spagna e ai paesi del gruppo di Visegrád. Si sono espressi negativamente anche Germania, Austria, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Slovacchia e Repubblica Ceca. Non si è espresso il Regno Unito, mentre gli altri paesi dell’Unione europea, non soddisfatti dalla proposta bulgara, hanno tuttavia lasciato la porta aperta al negoziato. Tra questi Grecia, Malta e Cipro che hanno sempre condiviso le stesse posizioni del governo italiano sulla necessità di introdurre le quote. I paesi guidati da governi nazionalisti come Ungheria e Polonia hanno sempre osteggiato la riforma del sistema d’asilo europeo, sostenuta dai paesi mediterranei come Italia e Grecia, ma ora l’Italia sembra cercare un alleato in Orbàn. Il 4 giugno parlando in un comizio a Fiumicino Salvini ha dichiarato di aver telefonato a Orbàn e di trovarsi vicino alle sue posizioni. Il problema è che il primo ministro Ungherese ha sempre rifiutato il sistema di ripartizione dei richiedenti asilo attraverso un sistema di quote. Questa rappresenta una novità rispetto in quanto provoca una spaccatura nel fronte dei paesi mediterranei (Grecia, Italia, Cipro, Malta e Spagna) e fa presagire il fallimento del tentativo di riforma delle regole comuni europee sull’asilo. Occorre forse ricordare che nell’apice della crisi migratoria di tre anni fa, Orbàn fu condannato per aver costruito una recinzione lungo il confine meridionale del paese mentre negli stessi momenti è stato salutato come un eroe da altri politici europei. La scorsa settimana, poi, ha presentato un pacchetto legislativo per criminalizzare il lavoro delle ONG che aiutano i migranti a presentare domande di asilo o informarli sui loro diritti.  Il leader ungherese inoltre ha il sostegno dei suoi alleati di Visegrad sulla questione. Durante il fine settimana, il primo ministro ceco Andrej Babis ha respinto l’idea di far pagare i paesi che non accettano i migranti e ha sottolineato che le elezioni in Slovenia nel fine settimana hanno mostrato che il punto di vista di Visegrad si sta diffondendo. Anche Il premier austriaco Sebastian Kurz (che assume la presidenza dell’UE a rotazione a luglio) ha sostenuto una dura posizione anti-immigrazione. La posizione di Salvini sembrerebbe però anche in contrasto con quella dei cinquestelle, che hanno sempre sostenuto la necessità della riforma. Parlando in aula al senato il 5 giugno, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha espresso posizioni più ambigue rispetto al suo ministro dell’interno: “Chiederemo con forza il superamento del regolamento di Dublino al fine di ottenere l’effettivo rispetto del principio di equa ripartizione delle responsabilità e di realizzare sistemi automatici di ricollocamento obbligatorio dei richiedenti asilo”.

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